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即将召开的十八届四中全会把推进“依法治国”作为主题，将审议《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，详细描绘法治中国新图景。可以说，建设法治政府是依法治国的核心内容。那么，建设法治政府，最关键的内容是什么？如何对行政决策权进行制约和监督？怎样提高法治软实力？就这些热点话题，日前，记者采访了中南大学校长助理、博士生导师蒋建湘教授。

法治政府的关键是依法治权

记者：蒋教授，建设法治政府是依法治国的核心内容，作为湖南省委和省政府的法律顾问，您多年致力于法治方面的研究。您认为法治政府是一个怎样的政府？应当如何实现法治政府？

蒋建湘：法治政府，简单说，就是权力为法所授、权力依法行使、权力受到监督、权力责任一致的政府。其核心就是严格依法行政，使政府的各项权力都在法治轨道上运行。真正的法治政府本质上也是一个有限政府、诚信政府、公开政府、责任政府，同时肯定也是一个有所作为的政府。政府在行使决策、执行、监督等各项权力时均应以法治政府的本质要求作为准则。

至于如何实现法治政府，路径有很多，我认为一定要明确关键所在。而依法治权就是建设法治政府的关键。为此，建设法治政府的重点至少有三个方面：第一，要为权力设置明确边界。李克强总理强调“让政府部门‘法无授权不可为’”，同时开启了公开“权力清单”自我限权革命，这不仅是对行政权边界的清晰划定，更是对“职权法定”这一基本行政法原则的强调和重申。第二，要让权力按照法定程序行使。如果说“权力清单”是一种静态的治权，那么行政程序就是一种动态的治权。行政程序轨道越清晰越细致，行政权力滥用和腐败的可能性就会越低。第三，要让权力受到有效监督。国家机关和社会大众的监督一个都不能少，而当前备受热捧的自媒体舆论监督更值得引起重视。应在规范自媒体言论的同时，确保公民监督权的有效行使，保护行使监督权的公民。

记者：您认为公布权力清单在法治政府建设中的作用如何？如何理解政府部门“法无授权不可为”中的“法”？

蒋建湘：一直以来，我国的政府权力到底有多大，几乎是一个谜。目前，政府以“壮士断腕”的气概开启了“清家底”式的“权力清单”自我限权革命。清单范围从行政审批事项到囊括了行政许可、行政审批、行政处罚、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认等所有行政权力事项。毫无疑问，这是对“法无授权不可为”的最佳诠释，也是依法治权，打造法治政府、有限政府和廉洁政府的起点。需要注意的是，要避免轰轰烈烈的公布“权力清单”沦为一场“运动”，而应实现权力清单的法治化，通过对制定主体、制定和修改程序、清单内容等的规范建立起权力清单制度，并通过完善相关配套制度促使其落地。

“法无授权不可为”中的“法”，按照法治的精神，它应是指狭义的法，也就是全国人民代表大会及其常委会制定的法律。但由于我国存在大量通过授权立法方式授予特定机关制定法规或规章的情形，因此，“法”还包括经授权制定的符合授权目的的相应行政法规和规章。这也就对授权立法制度提出了更高的要求。

治理腐败不能光靠严惩

记者：治理权力腐败是依法治权的重要内容，您怎么看待当前的“反腐风暴”？如何才能从源头上预防腐败？

蒋建湘：当下我国的“反腐风暴”刮得猛烈，国家惩治腐败决心之坚、力度之大前所未有，民心所向，成效斐然。但是，当下反腐更多地依赖于党内的制度政策以及中央的高度重视。这也意味着“反腐风暴”的长效性令人担忧，“风暴”必将过去，只有法治反腐才能真正将反腐败斗争引向深入，使其常态化、长效化。也就是说，治理腐败，仅靠严惩是远远不够的，关键在于进行源头治理，通过法律制度规范权力运行，强化监督制约，形成“不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。

行政权力腐败是腐败的重灾区。预防行政权力腐败的实体法律和制度建设固然重要，但是规定行政行为方式、过程、步骤、时限的行政程序法，能规范和制约行政权力的行使，能为行政权力腐败设置障碍，同样可以从源头上有效预防行政权力腐败。此外，程序不但能促进实体标准的实现，而且能填补实体空白，解决实体无法解决的难题，因此，在立法和制度建设过程中，我们应当尤为重视程序制度，将程序理性当作预防行政权力腐败的基本理念，以程序正义保障实体正义，采用“四两拨千斤”的巧劲解决预防腐败实践中的难题。

实现对决策权的分化和制约

记者：十八大以来落马的高官，大部分手中把持着重大事项的决策权。您认为，从权力治理的角度看，应如何对行政决策权进行制约和监督？

蒋建湘：行政决策事项纷繁复杂，很多决策事项关系国计民生，影响社会发展，而我国实行的是行政首长负责制，这使得决策权力相对集中，其在带来行政决策效率的同时，也使得行政决策成为腐败高发环节。如何制约行政决策权，防止其腐化堕落，我认为，通过公开和民主程序实现对行政决策权的分化和制约尤为重要。

首先，实现行政决策事项与程序的公开、透明。公开可以降低“暗箱操作”、秘密决策引发的腐败风险，因此，行政决策事项和过程必须公开。对于重大行政决策，还应建立清单制度。就这一点而言，我们湖南已经作了很好的尝试，《湖南省行政程序规定》通过列举的方式明确了重大行政决策事项，而且规定了重大行政决策方案草案必须在调查研究基础上形成并予以公布，而且要广泛征求公众和社会各界意见。

其次，扩大公众参与。从专家参与的角度看，专家的遴选机制、责任制度和专家意见的采纳和公开制度等都必须详尽予以设计。另外，利害关系人的参与值得重视，而且利害关系人参与行政决策事项的积极性高，在行政程序中确保利害关系人知晓决策事项、有效参与程序以及表达意见且获知意见是否被采纳等尤为重要，因此，告知规则、听证规则、意见采纳情况及理由说明规则等必须具体而细致。

最后，要建立起议事规则，推行重大行政决策集体讨论决定方式。重大行政决策中的议事规则应当法治化，对诸如会议召集、回避规定、法定人数、发言与辩论规则、表决规则等内容都应当予以细致规定。这些规则的确立能够有效制衡“一把手”的权力，防止权力腐败。

培育法治软实力助推“两型”建设

记者：您曾说培育湖南法治软实力，是驱动“两型社会”可持续发展的最优选择，为什么？我们应从哪些方面来培育法治软实力？

蒋建湘：“两型社会”目标的提出，就是对传统那种追求国家和地区硬实力从而表现为GDP至上进而可以牺牲资源和环境为代价模式的反思和超越。随着社会的发展，尤其是中国加入WTO之后，以往那种“政策驱动发展”的模式不断受到挑战。因为，这种驱动发展的政策往往是建立在特殊优待亦即非平等对待的基础之上（例如税收和土地等优惠政策），这种驱动发展的特区模式或经验已经引发严重的社会不公，这从根本上影响了社会的“持续”发展。所以，法治以其公开、公正、公平和可预期的特点，成为驱动“两型社会”可持续发展的最优选择。

培育湖南法治软实力，最主要的是做好三个方面的工作。

第一是固化企业的成本，这是核心。只有法治才能固化企业的成本预期，以及外部成本控制。外部成本主要就是“制度成本”，而制度成本却是政府强加的。用法治来固化企业的制度成本，就是要将权力的运行纳入到法治的轨道上来，废除制度上不必要的条条框框，让制度的“存量成本”不断“瘦身”，在清理“负面清单”上迈出重要一步。

第二是促进人力资源的合理流动，这是依靠。要通过法治为高端人才的创新创业提供保障，通过建立公平竞争的“游戏规则”。同时，要通过法治为民众提供平等的权利保障，激发人们创新、创业的热情。

第三是推进政府绩效评估的中立，这是突破口。随着《湖南省政府服务规定》的颁布实施，湖南法治政府“三部曲”建设基本完成。下一步的关键，就在于如何确保行政权力为正当的目的行使和权力按照正当程序行使。破解这一难题的根本出路在于建立中立的第三方公共服务评估机构。这就要求必须健全公众参与机制、效率引导机制、活力激发与秩序维系的互动机制。

人物簿

蒋建湘，1965年12月出生，湖南宁乡人，博士、教授。现任中南大学校长助理、学校办公室主任、法学院博士研究生导师。现为教育部高等学校法学类专业教学指导委员会委员，中国行为法学研究会常务理事、副秘书长，中国立法学研究会常务理事，中国商法学研究会理事，中国法学教育研究会理事，湖南省民商法学研究会副会长。被聘为中共湖南省委和省政府法律顾问、湖南省人民检察院专家咨询委员会专家。

来源：长沙晚报2014年10月17日第AA03：理论http://cswb.changsha.cn/html/2014-10/17/content_19_2.htm